Methode

In dit onderzoek hebben we verschillende onderzoeksmethoden gecombineerd en zijn de volgende stappen ondernomen.

Literatuurstudie. Wetenschappelijk (internationaal) onderzoek naar de verschillende baten van transparantie:

Interviews. Voor dit onderzoek hebben we tientallen ervaringsdeskundigen bevraagd op hun visie op de maatschappelijke baten van transparantie. Daarbij zijn diepte-interviews afgenomen bij journalisten, archivarissen, wetenschappers en ambtenaren.

Database van mediaberichten. In samenwerking met Follow the Money is een database gemaakt van mediaberichten die zijn verschenen naar aanleiding van Woo-verzoeken. Het betreft berichten die zijn verzameld via gesprekken met journalisten en via archieven als LexisNexis. In deze database hebben we ongeveer 400 mediaberichten verzameld van de afgelopen 10 jaar. Bij de selectie van nieuwsberichten is gekeken naar een goede spreiding in termen van maatschappelijke thema’s, een balans tussen lokale, nationale en internationale cases en de impact van de gebeurtenis.

Dit rapport richt zich met name op Nederland, maar kijkt ook naar voorbeelden in het buitenland. Ook is voortgebouwd op het Witboek Open Overheid van Open State Foundation (2022), een verzameling van nationale en internationale voorbeelden van de maatschappelijke waarden van open overheid.

Door de diverse niveaus te adresseren – zowel abstract-analytisch als concreet-exemplarisch – kunnen de uitkomsten uit deze studie in het maatschappelijk debat maximaal worden benut.

DEFINITIE VAN TRANSPARANTIE EN MAATSCHAPPELIJKE BATEN


Open overheid

De term ‘open overheid’ werd populair met het Open Government Initiative van de Amerikaanse president Barack Obama. Het legt de nadruk op transparantie, participatie en samenwerking (McDermott, 2010). In 2011 is hieruit het Open Government Partnership voortgekomen; een wereldwijde beweging waar ook Nederland aan deelneemt. Ook bij ons gaat het bij een open overheid om deze drie pijlers. Transparantie is essentieel, maar laat zich wel onderscheiden in definitie van openheid, omdat het één onderdeel is.

Transparantie heeft te maken met het creëren van inzicht voor iemand die niet direct betrokken is (Wyatt, 2018). In de context van bestuur gaat het om het verminderen van informatieasymmetrie tussen overheid en burgers, waarbij het inzicht in besluitvormingsprocessen van bestuur voor burgers wordt vergroot (Buijze, Drahmann, Wolswinkel en Pietermaat, 2022). De World Bank (2016) richt zich in haar definitie daarnaast ook op toegang tot informatie over de daadwerkelijke prestaties van de overheid. In de overzichtsstudie van Porumbescu, Meijer en Grimmelikhuijsen (2022) wordt op basis van een analyse van honderden artikelen de volgende definitie gehanteerd:

“Transparantie is de beschikbaarheid van informatie over een organisatie of actor, waardoor externe actoren de interne werking of prestaties van die organisatie kunnen monitoren.”

Wij bouwen hierop voort met deze definitie:

“Transparantie is de beschikbaarheid van informatie over een organisatie, waardoor externe actoren de besluitvorming, acties en prestaties van die organisatie kunnen reconstrueren of monitoren, ofwel deze informatie kunnen omzetten in economisch of maatschappelijk waardevolle producten en diensten.”

Open data

De term ‘open data’ werd voor het eerst gebruikt met de komst van computers in de jaren 70 en nam snel toe aan populariteit met het internet. Open data zijn machine-leesbare gegevens die vrij gebruikt, hergebruikt en gedistribueerd kunnen worden door iedereen. Volgens de richtlijnen van open data in Nederland is het essentieel dat de data vindbaar, toegankelijk, uitwisselbaar en herbruikbaar is.

Het idee is dat open data leidt tot innovaties en een efficiëntere overheid. Gebruikers van open data zijn vaak, maar niet altijd, experts zoals developers en wetenschappers die een voorkeur hebben voor ruwe, ongefilterde data, zodat zij deze zelf kunnen toepassen. Vaak hebben zij een rol in het verwerken van informatie zodat het door een bredere groep makkelijker geïnterpreteerd kan worden.

Waar Obama de focus legde op transparantie, participatie en samenwerking, baseert de Europese Commissie het beleid rondom openbaarheid van bestuur vooral op open data en de daarbij behorende economische baten zoals economische groei, innovatie en werkgelegenheid. Dit is vastgelegd in de Open data richtlijn uit 2019. Open data zijn regelmatig – maar zeker niet altijd – politiek neutrale data die niet per se inzicht geven in besluitvorming, acties en prestaties van de overheid.

Een open overheid kan zowel verwijzen naar een transparante overheid die publieke controle mogelijk maakt, als naar een overheid die politiek- neutrale open data beschikbaar stelt. In sommige gevallen is het nuttig onderscheid te maken in het soort informatie dat gedeeld wordt, omdat er anders een risico bestaat dat een overheid symbolische invulling geeft aan transparantie door vooral politiek-neutrale datasets te delen (Fox, 2007, Yu en Robinson, 2012, Jelenic, 2019). Ruijer et al. (2020) tonen aan in hun onderzoek dat er in Nederlandse en Franse context inderdaad vaak sprake is van dit soort “schijntransparantie”.

Aan de andere kant kan het juist zijn dat er informatie wordt gedeeld die wel politiek-gevoelige informatie bevat, maar niet voldoet aan de eisen van open data, zodat de informatie niet vindbaar, toegankelijk, uitwisselbaar en herbruikbaar is. Of data daadwerkelijk waarde creëren – en wat voor soort waarde er gecreëerd wordt – is dus afhankelijk van het soort data dat ontsloten wordt en aan welke voorwaarde de data voldoen.

WETTELIJK KADER: DE WOO, DE ARCHIEFWET, DE WHO EN OPEN DATABELEID

De Wet open overheid (Woo), de Archiefwet, de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) en de EU Open data richtlijn (2019/1024) vormen samen het wettelijke fundament voor een open overheid in Nederland.

In Nederland vormt de Woo het juridische kader voor actieve en passieve openbaarmaking van overheidsinformatie. De Woo (en de voorganger Wob) bevordert transparantie door overheden te verplichten actief informatie te publiceren over een aantal informatiecategorieën zoals onderzoeksrapporten en beschikkingen. Volgens de Woo heeft iedereen recht op toegang tot publieke informatie (Artikel 1.1 Woo). Die toegang heeft iedereen “zonder daartoe een belang te hoeven stellen”. Je hoeft je recht niet te rechtvaardigen. In dit rapport kijken we juist wel naar het belang van die open overheidsinformatie. Door het recht uit te oefenen (door burgers, journalisten, professionals, wetenschappers) komt er namelijk informatie aan het licht die van belang is in een democratie en een bijdrage kan leveren aan het goed functioneren van de overheid. Overigens is het ook mogelijk om het eigen persoonlijke dossier waar de overheid over beschikt op te vragen via een AVG-verzoek. Ouders die slachtoffer waren van het Toeslagenschandaal hebben daar regelmatig gebruik van gemaakt.

De Who is in 2015 geïmplementeerd en is bedoeld om hergebruik van open data, die door de overheid worden beheerd, te stimuleren. Iedereen mag deze open data hergebruiken. Op deze manier kan er een aanvullende waarde gecreëerd worden, door bijvoorbeeld innovaties die hieruit voortkomen. In Nederland is Who de implementatie van de Europese Open data richtlijn (2019/1024/EU). De verplichting voor de overheid om open data beschikbaar te stellen is dus juridisch vastgelegd in de Who, de Woo (vooral vanuit de actieve openbaarmaking) en in Europese open data richtlijnen. De Who richt zich op het toegankelijk en machine leesbaar maken van data voor hergebruik in bijvoorbeeld apps en onderzoek. De focus op functionele bruikbaarheid van data stimuleert innovatie, concurrentie en economische groei. De Woo en de Who kunnen elkaar versterken, bijvoorbeeld met datasets die transparantie bieden én bruikbaar zijn, zoals uitgavenregisters of aanbestedingsdata. Journalisten vragen daarom steeds vaker om doorzoekbare formats voor Woo-publicaties, om effectiever met grote hoeveelheden informatie te kunnen werken.

De Archiefwet verplicht overheden tot het duurzaam bewaren, beheren en toegankelijk maken van documenten die van belang zijn voor het maatschappelijk geheugen. Deze wet ondersteunt transparantie door ervoor te zorgen dat informatie langdurig beschikbaar blijft voor inspectie en historisch onderzoek.

Verschillende soorten baten

Open overheidsinformatie levert de maatschappij veel op, was onze openingsstelling. Om deze baten goed in kaart te brengen is het van belang onderscheid te maken tussen de soorten overheidsinformatie waarover we spreken en de typen baten die daaruit voortkomen. Zoals eerder aangegeven is de aard van waardecreatie afhankelijk van het soort informatie dat ontsloten wordt. Daarom maken we onderscheid tussen open data en hergebruik enerzijds en passieve openbaarmaking anderzijds.

Open data heeft binnen het Europees beleid primair tot doel de economie te stimuleren door hergebruik van informatie, wat kan leiden tot innovatie en efficiëntere overheidsprocessen. Daarnaast kan open data bijdragen aan meer burgerparticipatie, doordat burgers en maatschappelijke organisaties beter in staat zijn beleid te volgen, analyseren en verbeteren.

Openbaarmaking op verzoek via de Woo is in de eerste plaats gericht op het bevorderen van transparantie en daarmee op democratische verantwoording. Deze vorm van openbaarheid stelt burgers, journalisten en volksvertegenwoordigers in staat om de overheid te controleren en bij te dragen aan beter bestuur.

Hoewel deze tweedeling tussen open data en openbaarmaking op verzoek analytisch nuttig is – en grotendeels overeenkomt met de praktijk – is de scheidslijn niet altijd scherp. Sommige open datasets bevatten immers informatie die wel politiek gevoelig is en dus bijdraagt aan publieke verantwoording. Zulke datasets worden vaak pas openbaar gemaakt na een Woo-verzoek. Omgekeerd zijn er talloze voorbeelden waarin openbaarmaking op verzoek juist heeft geleid tot meer efficiëntie binnen de overheid, bijvoorbeeld doordat verantwoordelijk en publieke controle hebben geleid tot verbetering in beleid en uitvoering.

MAATSCHAPPELIJKE BATEN VAN OPEN OVERHEIDSINFORMATIE

Open data /
hergebruik

INNOVATIE

Uitbreding op publieke service via de private sector

Creëert banen en draagt bij aan economische groei

Toetredingsdempel wordt verkleind, meer aanbod

Woo-informatie /
transparantie

VERANTWOORDING

Verbeteren democratische controle

Waakhondfunctie kan vervuld worden

Reinigende werking, beter overheidsfunctioneren

EFFICIËNTIE

Kostenbesparing via monitoring van leveranciers

Optimalisatie allocatie van overheidsmiddelen

Vermijden dubbele dataverzameling

PARTICIPATIE

Co-produceren overheid en burgers

Participerend budgetteren via digitale tools

Digitale consultaties

Afbakening

Dit onderzoek richt zich op de baten van transparantie van overheidsinformatie. Daarmee vallen de baten van transparantie van bedrijfsinformatie buiten het bestek van dit onderzoek. Zo verwijst Kosack (2014) naar Louis Brandeis, die bekend is van de uitspraak: “Sunlight is said to be the best of all disinfectants”. De infectie die Brandeis een eeuw geleden zorgen baarde, was niet het gebrek aan verantwoording van de democratische regering, maar eerder de sociale en economische plutocratie van de robber barons van het bankwezen, de financiële wereld en de zware industrie. Brandeis was van mening dat regelgeving over transparantie de doorgeschoten private macht kon temmen. Daarbij maakte hij het onderscheid tussen transparantie voor burgers in de rol als staatsburger (citoyen) en de burger als klant. De noodzaak van transparantie is in onze tijd met de macht van Big Tech bedrijven opnieuw actueel. Dit thema valt echter buiten het bestek van deze studie.

Users of transparency
Targets of transparency Self-governing citizens Individual customers/beneficiaries
Governments I. Freedom of information (e.g., use by journalists and citizens) IV. Transparency for accountability (T/A) (e.g., disclosure to improve public services in health and education)
Companies, corporations II. Transparency for responsible corporate behavior III. Regulatory transparency (e.g., financial disclosures of corporations, product safety disclosures)
Figure: Users and targets of transparency (Kosack 2014:68)

In dit onderzoek gaan we daarnaast slechts zijdelings in op de baten van actieve openbaarmaking van documenten. In de Woo is een inspanningsverplichting opgenomen om meer informatie actief openbaar te maken. Daarnaast noemt artikel 3.3 van de Woo 17 categorieën die verplicht actief openbaar gemaakt moeten worden. De openbaarmaking van beschikkingen zal naar verwachting op termijn leiden tot aanzienlijke besparingen, omdat dit kansen schept voor hergebruik. De meeste verplichtingen zijn echter nog niet in werking getreden.

Het in kaart brengen van de baten van transparantie van wetenschappelijk onderzoek (Open Science) is zeer interessant en relevant. Dat vergt echter een geheel eigen aanpak en valt derhalve eveneens buiten het bestek van dit onderzoek.