De baten van
transparantie

Verhalenbank

Deel 1

Openbaarmaking op verzoek

In het kader van dit onderzoek is een database gemaakt met ongeveer 500 Wob- en Woo-zaken die de media hebben gehaald en misstanden aan het licht hebben gebracht. Voor dit rapport hebben we een selectie gemaakt van honderd zaken die grote invloed hebben gehad op onze maatschappij. Daarnaast hebben we gesprekken gevoerd met tientallen journalisten en experts op het gebied van overheidsinformatie en vond een literatuurstudie plaats.

Wij vonden uiteenlopende voorbeelden van verspilling van publieke middelen, overheidsfalen en maatschappelijke misstanden die door het openen van overheidsinformatie aan het licht zijn gebracht. Vaak leidde de publicatie van een artikel dat volgde op basis van een Woo-verzoek tot Kamervragen of vragen in de gemeenteraad of Provinciale Staten. In combinatie met het publieke debat leidde de transparantie vaak tot correctie en verbeteringen in bestuur, beleid en uitvoering.

De maatschappelijke baten van open overheidsinformatie zijn zeer divers, van minder verkeersdoden, beperking van bestuursdeclaraties, het aantonen van ongeoorloofde lobby-contacten, het beëindigen van onveilige werkomstandigheden op Schiphol en de vervroegde restauratie van de Domtoren tot inzicht in de mondkapjesdeal met Sywert van Lienden.

Andere bekende voorbeelden zijn:

• De afhandeling van het Toeslagenschandaal gaat de Nederlandse schatkist ongeveer 12 miljard euro kosten. Indien de Belastingdienst en de betrokken ministeries eerder transparant waren geweest over de aanpak van vermeende fraudeurs en de gehanteerde algoritmes, hadden de schadeclaims niet zo hoog hoeven oplopen. Het had de belastingbetaler enkele miljarden euro’s gescheeld.
• Een aantal parlementaire enquêtes of parlementaire onderzoeken in Nederland zijn mede geïnitieerd als gevolg van Wob-verzoeken of Woo-verzoeken. Soms ging het daarbij om het signaleren van maatschappelijke misstanden waar veel geld mee gemoeid was. Dat gold zeker voor de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK), maar ook bij de Parlementaire enquête aardgaswinning Groningen, de enquête over de bouwfraude, over Fyra en over Vestia/woningbouwcorporaties ging het over miljarden euro’s. Bij een aantal van deze dossiers hebben onthullingen uit Wob-verzoeken zó veel politieke druk opgeleverd dat ze hebben bijgedragen aan het besluit tot een parlementaire enquête of onderzoek en/of tot het beëindigen van de misstanden.
• In de STAP-regeling van het ministerie van SZW werd jaarlijks 180 miljoen euro verdeeld over duizenden opleidingen. Daarbij bleken miljoenen euro’s subsidie te gaan naar wandelcoaches, edelsteentherapeuten en bitcoin-adviseurs. De regeling is na onderzoek van Follow the Money op basis van een Wob-verzoek afgeschaft.

Deel 2

Open data

We onderscheiden drie baten van open data: efficiëntie, innovatie en burgerparticipatie. Met een verzameling van Nederlandse – en waar nodig internationale – cases brengen we in beeld hoe het door de overheid beschikbaar stellen van open data leidt tot grote meerwaarde.

Open data draagt bij aan een efficiëntere overheid, door minder dubbele inspanning en efficiëntere beleidsvoering en besteding van publieke middelen. Zo faciliteert het koppelen van open data aan dashboards voor interne monitoring het eerder ingrijpen in potentieel onrechtmatige of inefficiënte processen. Op basis van een vergelijking van negen onderzoeken worden de directe opbrengsten van open data in Nederland conservatief geschat op 3,5 miljard euro. Ook levert de publicatie van open data Nederland ongeveer 7.140 banen op per jaar.

Open data leidt tot innovaties. Met door de overheid beschikbaar gestelde open data kunnen bedrijven, onderzoekers, developers en burgers nieuwe toepassingen ontwikkelen. Real-time vervoers- en verkeersdata maakten de ontwikkeling van 9292 en Citymapper mogelijk. Geodata, mobiliteitsgegevens en gezondheidsdata ondersteunen sectorspecifieke vernieuwing, zoals slimme energietoepassingen, landbouwinnovaties en datagedreven gezondheidszorg. Lokale initiatieven, zoals het 3D-stadsmodel en het Open Urban Platform van Rotterdam, laten zien hoe ook steden volop doorontwikkelen op open data.

Open data versterkt burgerparticipatie. Zonder toegang tot relevante informatie kunnen burgers geen weloverwogen feedback geven of invloed uitoefenen op beleid. In Nederland gebeurt dat bijvoorbeeld via internetconsultatie bij wetgevingsprocessen en beleidsnota’s. Steeds vaker ontstaan ook digitale participatieplatforms, zoals Decidim, waar burgers beleidsvoorstellen kunnen indienen, bespreken en samen vormgeven op basis van open data.

Deel 3

Open archieven

Er zijn verschillende soorten baten van openbaar toegankelijke archieven. Dit gaat meestal om baten die zich moeilijk laten uitdrukken in geld

Democratische verantwoording en controle. Archieven borgen dat de overheid ook op lange termijn rekenschap kan afleggen. Zo gebruikt de Tweede Kamer regelmatig archiefstukken bij parlementaire enquêtes, zoals de Vliegramp Bijlmermeer, Srebrenica of de Woningcorporatie-schandalen, om een goede reconstructie van gebeurtenissen te kunnen maken.

Rechtszekerheid voor burgers. Veel mensen hebben op enig moment oude overheidsinformatie nodig om hun rechten te kunnen aantonen. Een treffend voorbeeld is dat gedupeerden in de toeslagenaffaire hun archiefdossier gebruikten om te bewijzen dat ze onrechtmatig waren behandeld.

Herstel van historisch onrecht en collectieve verwerking. Archieven zijn vaak de bron voor waarheidsvinding bij historische misstanden. Bekende voorbeelden zijn de dekolonisatieoorlog in Indonesië, of het slavernijverleden. Met behulp van bijvoorbeeld het Centraal Archief van de Bijzondere Rechtspleging (CABR) kunnen oude wonden worden opengehaald, maar kan er ook een proces van verwerking en heling optreden.

Ondersteuning van wetenschap en kennisontwikkeling. Overheidsarchieven bevatten een schat aan gegevens voor onderzoekers. Historici, sociaal wetenschappers, juristen en anderen benutten archieven om patronen te doorgronden en lessen te trekken voor de toekomst.

Behoud van cultuur en identiteit. Overheidsarchieven bevatten ook stukken die voor groepen of individuen van grote emotionele of culturele waarde zijn. Mensen gebruiken archieven bijvoorbeeld om hun familiegeschiedenis te ontrafelen (stamboomonderzoek via bevolkingsregisters, huwelijksakten en emigratiedossiers).

Hergebruik van bouwtekeningen van huizen en gebouwen. Deze worden in de regionale archieven en stadsarchieven bewaard en op grote schaal geraadpleegd door bewoners, aannemers, architecten, notarissen en gemeentelijke planners. Indien deze bouw- en constructietekeningen niet publiek toegankelijk zouden zijn, dan zouden ze telkens opnieuw gemaakt moeten worden.

Som der baten

In het laatste hoofdstuk hebben we de bovengenoemde maatschappelijke baten van transparantie op een rij gezet. De baten van achtereenvolgens openbaarmaking op verzoek, open data en tenslotte archieven zijn zo goed als mogelijk binnen het bestek van dit onderzoek gekwantificeerd. Daarbij zijn de baten bewust conservatief ingeschat. Voor Nederland betekent dit dat de maatschappelijke baten van transparantie gezamenlijk 4,4 miljard euro per jaar bedragen.

Inleiding

Voor een evenwichtig debat over transparantie kunnen de maatschappelijke baten niet buiten beeld blijven. Er is de laatste jaren veel aandacht geweest voor de kosten van openbaarheid. Sinds kort vermeldt het ministerie van Financiën in de beantwoording van een Woo-verzoek het aantal uren dat aan de behandeling is besteed. Ook zijn er al meerdere onderzoeken gedaan naar de kosten van openbaarheid (SEO 2013, ABD Topconsult 2016, Ecorys 2018). Het in kaart brengen van de kosten is echter maar de helft van het verhaal: investeringen staan altijd in verhouding tot een rendement. En juist dat rendement – de maatschappelijke baten van transparantie – is nog nauwelijks onderwerp van onderzoek geweest. Het laat zich ook niet eenvoudig vangen in euros.

Want hoe waardeer je zoveel verschillende vormen van maatschappelijke waarde die uit openbaarmaking komen? Hoe kwantificeer je het leed dat we hadden kunnen voorkomen als het toeslagenschandaal eerder aan het licht was gekomen? Kunnen we een prijs hangen aan het inzicht verkrijgen in de eigen geschiedenis door adoptiekinderen of afstandsmoeders? Wat is de maatschappelijke opbrengst van het aantonen van onwenselijke beïnvloeding van oud-bewindslieden of banken en verzekeraars op nieuwe wetgeving? En hoe schat je de opbrengst van open data die reizigers in real time de snelste route laat vinden, die ondernemers helpt nieuwe diensten te ontwikkelen en die steden in staat stelt klimaat- en mobiliteitsbeleid te sturen?

Misschien zijn deze kwalitatieve baten uiteindelijk nóg belangrijker dan de aanzienlijke financiële baten voor Nederland – 4,4 miljard euro per jaar – van een open, transparante overheid. Daarom brengt dit onderzoek zowel de maatschappelijke effecten van openbaarmaking op verzoek, als van open data en archieven in beeld; van innovatie en burgerparticipatie tot waarheidsvinding, rechtsbescherming en collectief geheugen. Alleen door deze brede waardeketen te erkennen kan de volledige impact van transparantie begrepen worden.

We benadrukken hierbij ook de intrinsieke waarde van transparantie. Burgers hebben als belastingbetaler het recht om te weten hoe publieke middelen worden besteed. Volgens het SCP vindt een grote meerderheid van de bevolking (88 %) het belangrijk dat de regering open is over haar fouten. In een democratie mogen burgers verwachten dat de overheid open is over de manier waarop (beleids)keuzes tot stand komen en beslissingen worden genomen. Met publiek geld gefinancierde informatie dient in beginsel voor het publiek toegankelijk te zijn.

Het thema ‘Maatschappelijke baten van transparantie’ is opgenomen in het Actieplan Open Overheid 2023-2027 dat de minister van BZK in de zomer van 2023 aan de Tweede Kamer stuurde. Het onderzoek is mogelijk gemaakt door de Maatschappelijke Coalitie Over Informatie Gesproken (MCOIG) en het Nationaal Archief. Het onderzoek is uitgevoerd door Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) en Open State Foundation.